Le Partenariat public-privé (PPP) permet aux collectivités publiques de déléguer à des entreprises privées la conception, le financement, la construction (ou la rénovation), l’exploitation et le plus souvent la maintenance d’une infrastructure ou d’un équipement de service public : bâtiment, stade, route, pont, ligne de chemin de fer, aéroport, etc. Pendant toute la durée du contrat, la collectivité reste propriétaire des ouvrages. Vous souhaitez mieux comprendre le fonctionnement des PPP en France ? Retrouvez nos réponses aux questions que vous vous posez !
LES PPP, C’EST QUOI EXACTEMENT ?
Depuis quand les partenariats public-privé existent-ils ?
En France, le partenariat public-privé remonte à l’Ancien Régime. Pratiqué sous forme de « concessions », il a permis au pays de se doter de ses premières grandes infrastructures publiques, comme le canal du Midi, ou de moderniser les infrastructures urbaines de Paris (métro, voiries, égouts, éclairage public, etc.) sous le Second Empire. Ce concept a été réactualisé avec le développement des « délégations de service public », notion apparue en 1993 avec la loi Sapin pour mieux encadrer les concessions, et des « marchés de partenariat » qui, depuis 2004, offrent aux autorités un modèle distinct de celui de la concession ou du marché public classique.
Quels types de contrats recouvrent les PPP ?
Il existe en France deux grandes catégories de PPP :
• La délégation de service public ou concession : à l’instar du réseau autoroutier français, la puissance publique charge l’opérateur privé de concevoir, financer, construire et exploiter l’infrastructure ou l’équipement concédé. Le partenaire privé devient concessionnaire. Il se rémunère via les recettes qu’il perçoit de cette exploitation. En cas de baisse du nombre d’utilisateurs, le manque à gagner est supporté par le concessionnaire.
• Le marché de partenariat : les missions confiées par la puissance publique au partenaire privé sont les mêmes que dans le cadre de la concession. Le changement réside dans le mode de rémunération. Comme c’est le cas pour le stade Allianz Rivera de Nice ou les barrages de l’Aisne et de la Meuse, la puissance publique verse un loyer au partenaire privé. Ce loyer peut être amené à varier en fonction de la disponibilité de l’ouvrage et du respect par le partenaire privé des critères de performance définis dans le contrat.
Quel rôle a la puissance publique dans un PPP ?
Dans le cadre d’un PPP, la puissance publique reste propriétaire des ouvrages. C’est elle qui définit les missions de service public, qui fixe les objectifs de performance, qui contrôle l’effectivité du service rendu et qui valide le prix du service, dans le cadre du contrat passé avec le partenaire privé. L'opérateur privé agit sous le contrôle de la puissance publique et lui rapporte. Il lui remet régulièrement des comptes-rendus techniques et financiers ainsi qu’un rapport d’activité annuel. Il est sanctionné en cas de non-respect de ses obligations contractuelles.
Pourquoi la puissance publique recourt-elle aux PPP ?
Plusieurs raisons peuvent amener la puissance publique à recourir à un PPP :
• la construction plus rapide d’infrastructures ou d’équipements publics de qualité qui, sans recours au PPP, ne verraient pas le jour, ou que plus tardivement , dans la mesure où c’est le partenaire privé qui finance l’équipement.
• le lissage de l’investissement sur le long terme et la maîtrise des coûts. Fixer et engager dans la durée les dépenses permet de les prévoir, de les lisser et de les sanctuariser, dans une période où le niveau de la dette publique réduit considérablement les marges de manœuvre des pouvoirs publics.
• une optimisation globale avec des délais de réalisation tenus, un budget maîtrisé et connu à l’avance et une meilleure prise en charge du développement durable. Le partenaire privé ayant à sa charge la conception, la construction, la gestion et l’exploitation de l’équipement est incité à faire les bons choix dès le début pour atteindre une meilleure performance, notamment environnementale.
• l’innovation, la puissance publique bénéficiant pour son projet des dernières innovations et de la R&D réalisées par le partenaire privé.
• le transfert des risques à l’expertise du privé : risques techniques de construction, d’exploitation, risques financiers ou encore risques de fréquentation.
Où peut-on trouver des exemples de PPP ?
Routes, stades, lignes à grande vitesse, aéroports… Les PPP font partie de la vie quotidienne des Français ! Grâce au PPP, la Coupe du Monde 1998 et l’UEFA Euro 2016 ont pu avoir lieu au Stade de France, et Bordeaux n’est plus qu’à deux heures de Paris avec la ligne à Grande Vitesse Sud Europe Atlantique (LGV SEA) ! Autant de projets utiles à la collectivité qui n’auraient vu le jour que beaucoup plus tard.
DÉCONSTRUIRE LES IDÉES REÇUES SUR LES PPP
Est-ce que les PPP coûtent cher ?
Construire une infrastructure représente un coût élevé. C’est pourtant peu comparé au budget nécessaire pour entretenir et exploiter cette infrastructure sur le long terme. Pour affirmer qu’un PPP coûte cher, il faudrait pouvoir comparer son prix avec ce que le même équipement coûterait à la collectivité en maîtrise d’ouvrage publique et régie publique, en termes de coûts de construction, de financement, d’entretien, de maintenance et de gestion, et ce pendant 10, 20, ou 30 ans ! Un exercice comparatif qui n’est malheureusement pas souvent réalisé. L’avantage certain du PPP, c’est de fixer contractuellement ces coûts dès le démarrage du projet, après une concurrence très vive garantissant les meilleures prestations au meilleur coût.
Est-ce que les PPP pèsent sur les finances publiques ?
Le fait que les dépenses soient fixées et engagées dans la durée est bien l’un des avantages des PPP. Cela permet de prévoir, lisser et sanctuariser les dépenses, en toute transparence. Le coût du projet est connu dès l’origine et englobe non seulement la maintenance et l’entretien mais aussi le développement de nouveaux services et l’adaptation de ceux déjà existants pour répondre aux besoins des usagers en constante évolution.
Est-ce que les PPP menacent les PME ?
Les petites et moyennes entreprises sont soutenues et protégées par les textes régissant les concessions et les marchés de partenariat. Dans le cadre du marché de partenariat, la part de travaux ou de prestations confiée à une PME fait partie des critères d’attribution. Dans le cadre des contrats de concession, les textes permettent à la puissance publique d’imposer aux candidats de confier à des PME ou à des tiers une part minimale de 10 % de la valeur globale estimée du contrat de concession. Il arrive que cette part soit plus importante, à l’instar du projet Sud-Europe-Atlantique, où elle s’élève à 25 %.
Les PPP sont-ils encadrés ?
Les règles concernant les PPP sont très strictes et les contrats rédigés avec une grande rigueur. La puissance publique ainsi que son partenaire privé doivent les respecter. Compte tenu de l’encadrement précis de leur mode de financement, les PPP sont même une des formes les plus sûres et les plus transparentes de contrat. Par exemple : avant même de décider de recourir au modèle du marché de partenariat, la puissance publique doit prouver que ce modèle est plus avantageux sur le plan financier que celui des autres modes de gestion possibles pour le projet. Dans cette perspective, la puissance publique réalise une « évaluation préalable » précisant les motifs économiques, financiers, juridiques et administratifs la conduisant à recourir au marché de partenariat plutôt qu’à un autre type de contrat.
Est-ce que les PPP existent ailleurs qu’en France ?
Oui ! De nombreux pays ont recours au PPP, partout dans le monde : au Canada avec le projet Regina, au Chili avec l’aéroport Santiago du Chili ou encore au Pérou avec l’autoroute Linea Amarilla à Lima. La plupart des institutions internationales recommandent d’ailleurs le recours aux PPP car elles estiment que c’est un bon moyen d’optimiser l’efficacité de la commande publique. C’est le cas par exemple du FMI et de la Banque mondiale, cette dernière ayant même créé une une formation en ligne gratuite sur les PPP pour favoriser leur compréhension par les citoyens.
POURQUOI LES PPP SOUFFRENT-ILS PARFOIS D’UNE MAUVAISE IMAGE ?
Deux raisons peuvent expliquer la mauvaise image des PPP. D’abord, la complexité du modèle, qui rend parfois les PPP difficiles à comprendre. Mais ce sont surtout les problèmes rencontrés sur quelques projets réalisés dans le passé qui ont fait une mauvaise publicité aux PPP, jetant l’opprobre sur l’ensemble du modèle. Ce qu’il faut en retenir ? Un PPP ne doit, en aucun cas, être un moyen de faire financer par un partenaire privé un « mauvais » projet : inutile, disproportionné, mal-dimensionné, ou ne répondant pas aux attentes et besoins des territoires ou des usagers. Il appartient à la puissance publique de définir très précisément et clairement le cahier des charges dès le lancement du projet. Son choix doit reposer sur une analyse socio-économique préalable et détaillée, identifiant clairement le besoin. Dans la plupart des cas, les PPP fonctionnent très bien.
